LA INSPECCIÓNDE TRABAJO Y LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

LA INSPECCIÓNDE TRABAJO Y LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

INTERVIENEN:

Raimundo Aragón Bombín. Inspector de Trabajo y Seguridad Social. Director General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (2004 -2010)
Irene Marín Luengo. Inspectora de Trabajo y Seguridad Social. Directora General de Trabajo de Extremadura. Consejería de Empleo, Mujer y Políticas Sociales (2014 – 2015)
Vicente Mora González. Inspector de Trabajo y Seguridad Social. Director Territorial de la Inspección de Trabajo de Madrid (2008 -2012)

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Según mi punto de vista, la Ley Ordenadora de la Inspección, de julio de 2015, como novedad más importante aporta la creación de la escala de subinspectores de seguridad y salud. Bien es verdad que les atribuye unas competencias limitadas, en el sentido de que limita su actuación prácticamente a la comprobación de condiciones materiales, aunque la actuación en coordinación y dirección de un inspector les puede ampliar el ámbito de actuación. Por otro lado, la experiencia que hay con los técnicos habilitados en prevención demuestra que con esas limitaciones, luego en la práctica es muy difícil ceñir su actuación solamente a este tipo de actuaciones y, por lo tanto, es previsible que, tanto por la dinámica de la propia escala, del cuerpo de esta escala, como de la realidad, terminen interviniendo en otras materias. Esta sería, desde mi punto de vista, la principal novedad, que constituía un precedente por la creación de los técnicos habilitados hace ya años. El problema que se plantea lógicamente es cuál va ser el papel de los técnicos habilitados de las comunidades autónomas. Lo lógico sería que todos pudiesen integrarse en la nueva escala, pero, a lo mejor, no todos cumplen los requisitos que se establecen en la disposición adicional quinta de la Ley Ordenadora para que se integren. Por tanto, ahí queda una situación un poco confusa. ¿Continuarán algunos técnicos? ¿Se van a sustituir? Y luego, creo que queda el problema de si las comunidades autónomas, que son las que tienen competencia de ejecución en esta materia, van a renunciar a contar con esos cuerpos, esos instrumentos que tenían para actuar en esta materia.

IRENE MARÍN LUENGO

Totalmente de acuerdo. Creo que es muy positiva la incorporación de los técnicos habilitados, puesto que además tienen una experiencia, no solamente desde el punto de vista técnico sino profesional, que les acerca a la actuación de la Inspección. Lo que ocurre, también, es lo que tú dices, no todos se van integrar puesto que finalmente la nueva Ley Ordenadora exige una determinada titulación con lo cual va a haber muchos técnicos que en principio tenía la expectativa de incorporarse como subinspectores de seguridad y salud laboral que no van poder. En cualquier caso, creo que, en general, es positiva la creación de esta escala. Además, como punto fuerte de la Ley Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo, en relación a la seguridad y salud, también quería destacar la inclusión de las comunidades autónomas en el Consejo Rector que se crea, que como órgano paritario va a permitir a quienes tienen la competencia en ejecución de la legislación de prevención de riesgos laborales formar parte del órgano de dirección de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Creo que va a ser un cambio sustancial. Me surgen dudas de cómo se va articular esa dirección en temas tan importantes como, por ejemplo, el presupuestario, no sólo implicará la planificación en el territorio sino globalmente de la actuación de Inspección, en un foro más amplio. Lo que ahora se venía haciendo desde la Dirección General de la Inspección y en ámbitos territoriales por medio de las Comisiones Territoriales, ahora se va a realizar en un foro más amplio en el que hay que ponerse de acuerdo con las diferencias de los distintos territorios. Esa es una duda que me surge.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

Estando de acuerdo con lo que se acaba de decir, me gustaría también reseñar otro valor importante de la nueva ley, y es haber mantenido la concepción única e integral de la Inspección de Trabajo, ya que aporta un valor añadido a la Inspección en España. Mirada con respeto en otros países, incluso en algunos se ha planteado su reordenación para hacer un modelo parecido al nuestro. En definitiva, significa que la Inspección de Trabajo actúa en todas las materias del orden laboral y social y de prevención de riesgos laborales, con lo cual, se puede actuar de una forma mucho más efectiva en relación con este ámbito, porque no hay que olvidar que las materias laborales y de prevención de riesgos laborales están muy relacionadas y, por lo tanto, una actuación por parte de unos mismos funcionarios, aparte de que evita duplicidades, que siempre son molestas para las empresas, supone aportar una mayor efectividad. La participación institucional de los destinatarios también es muy importante, porque se ha mencionado a las comunidades autónomas como fundamental su incorporación con plenitud de igualdad porque tienen capacidad de ejecución en el ámbito laboral, pero también creo es importante en este debate indicar la participación también en pie de igualdad en el Consejo por parte de los interlocutores sociales: empresarios y sindicatos. Por tanto, es muy importante que esos interlocutores puedan presentar sus propuestas, orientaciones y participar, en definitiva, de la gestión del propio organismo autónomo, el cual se crea para darle una capacidad funcional superior y una flexibilidad mayor al organismo. Hecho inédito ya que nunca la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en España tuvo una personalidad jurídica de organismo autónomo. Por último, me gustaría indicar algún punto insuficiente; es decir, parece que la Inspección ha perdido la oportunidad, que estuvo a punto de materializarse, un tema sin duda polémico, como es la integración con el Instituto Nacional de Salud e Higiene en el Trabajo, lo que hubiera reforzado la Inspección en un asunto tan importante como la prevención de riesgos laborales. Hubiera dotado de capacidad técnica adicional muy útil para el trabajo de la Inspección y el avance de la prevención de riesgos laborales en España. Creo que es una oportunidad que se ha perdido en esta Ley, ya sé que la integración de organismos siempre tiene problemas de personal, de medios, etc., pero me parece interesante reseñar, por mi parte, la importancia que hubiera supuesto llevarse a cabo. Por último, hay una cuestión, también importante y que a priori pueda parecer que no tiene nada que ver con la prevención de riesgos laborales, como es la creación de la Oficina Nacional de la Lucha contra el Fraude. Me parece interesante que se mencione en algún punto de la exposición de motivos de la Ley que la consideración del concepto de fraude no es sólo el fraude a la Seguridad Social o a las prestaciones, sino que también incluye los casos de explotación laboral que interesa combatir, no sólo por los trabajadores, sino también por las empresas que, en su mayoría, son cumplidoras y que no quieren tener a su lado, o cerca, empresas que no cumplan o les haga una competencia desleal.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Sí, yo estoy totalmente de acuerdo con este último punto de vista de Vicente respecto a algunas carencias y señalaría en primer lugar los datos de la evolución de los técnicos. En 2006 había 95, en el año 2009 llegan a 266 y en el año 2012 se reducen a 181; es decir, que en los últimos años se ha dado una reducción de los técnicos habilitados por las comunidades autónomas, por lo tanto, creo que es un elemento de reflexión para ver cuál va a ser la evolución futura de esta escala. En segundo lugar, como punto débil, me parece buena la integración con el Instituto, pero no en todas sus tareas y facetas; es decir, creo que hay facetas que cumple el Instituto como Secretaria de la Comisión Nacional, de Seguridad e Higiene y otras representaciones comunitarias que se podrían haber residenciado en otras direcciones generales como la de Trabajo, etc. Pero la creación de un organismo, un ente autónomo, que uniese las funciones que se atribuyen, no sólo de control y propuesta de sanción, sino también de información, asesoramiento, una cierta normalización mediante las guías y los criterios técnicos, hubiese sido esencial. De hecho, hay algunas inspecciones que lo han ensayado con éxito, como la portuguesa, y que realmente hubiese sido un elemento fundamental para potenciar la labor de la Inspección y para equilibrar la composición del colectivo de inspectores con un perfil técnico que, en estos momentos, quizá está muy sesgada hacia el ámbito jurídico. Yo defiendo que la Inspección de Trabajo tiene que tener una componente jurídica decisiva, puesto que es un operador jurídico, pero, también, tiene que tener un componente técnico, por no remontarnos a la historia con el general Marvá, que era del cuerpo de ingenieros, que venía del área técnica. De hecho, hay inspecciones en los países nórdicos que su componente es prácticamente técnica. Creo que esta es una carencia importante que se podía haber resuelto y que no debemos renunciar a ello.

IRENE MARÍN LUENGO

Me parece que se intenta resolver de alguna manera al final con la inclusión de una titulación exigida para estos subinspectores de seguridad y salud laboral, que se limita a los que tengan una titulación técnica o bien de ciencias de la salud, lo que resulta fundamenta, pues la mayoría de los inspectores, que a día de hoy somos los que tenemos competencias en materia de seguridad y salud, procedemos de carreras jurídicas, de ciencias sociales, con lo cual, en nuestra carrera profesional vamos adquiriendo la mayoría conocimientos en materia de seguridad y salud y vamos formándonos, pero nuestro origen es jurídico. Creo que por ahí se intenta salvar. Asimismo, la Ley incluye también como competencia de estos subinspectores el asesoramiento a las empresas, que viene a suplir esa función que, quizá, debería hacer el Instituto.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Perdona Irene, pero creo que, como decía Vicente, un elemento muy positivo de la Inspección es ese carácter global. Pero claro, ningún inspector puede ser experto en todas las materias. Lo que es holístico o global es el sistema, luego ya las personas que forman el sistema se especializan en gestión, seguridad social, contratos o fraude en empresas ficticias, pero el sistema sí que tiene que dar una respuesta global y ahí es donde yo creo que hay una carencia de componente técnico que muchos trabajamos para que se consiga.

IRENE MARÍN LUENGO

Sí, yo creo que era un anhelo de la Inspección que se produjera esa integración, al final no ha sido así. En el Instituto, los técnicos, por conversaciones que mantuve con algunos, había un cierto recelo por pasar de un órgano que era fundamentalmente de asesoramiento, a un cuerpo de inspección, pero, bueno, desconozco los motivos de por qué no se produjo la integración. En cuanto a lo que comentabas de los técnicos habilitados de las comunidades autónomas, yo vengo de una que era partidaria de la habilitación del mayor número de técnicos, de hecho yo me fui de allí habilitando a todos los técnicos porque desde el punto de vista de la autonomía considerábamos que debíamos darles plenitud de funciones. Sin embargo, también es cierto que no todas las comunidades autónomas eran partidarias y menos a raíz de la posibilidad de que los técnicos, y precisamente sus mejores técnicos, que serían los habilitados, los que tienen una mayor experiencia y competencia, se fuesen a la Inspección de Trabajo. Así las cosas, puede haber comunidades autónomas recelosas y que están limitando el número de habilitaciones o pueden incluso retirar o no renovar habilitaciones a técnicos. Según mi punto de vista es un error, cuantos más medios dé la autoridad laboral, la autoridad con competencia en materia seguridad y salud, a sus técnicos, mejor. Y si puede ser mediante una cooperación con la Inspección de Trabajo, mejor todavía y no limitarles a una función de asesoramiento en las visitas o actuaciones que realicen.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

Yo creo que la nueva escala de subinspectores de seguridad y salud laboral ha sido valorada de manera positiva. También, hay que reseñar, y no se ha hecho, el incremento de recursos humanos que supone la creación de la escala. Aquí siempre surge una polémica en cuanto a las escalas de subinspectores en relación a inspectores. Tengo entendido que en Francia quieren unificar los cuerpos de inspectores y subinspectores; es decir, desde el punto de vista práctico, al final, la titulación de origen con los grados universitarios ha dejado de tener sentido. ¿Qué es lo que hay detrás de la creación de escalas? Lo que hay es un deseo, lógico e inevitable, de reducción de gastos; es decir, el personal subinspector es un personal que tiene un sueldo inferior al de los inspectores y ese hecho no hay que obviarlo. Creo que hay algo que no está bien resuelto en relación a estos temas, quizá es un tema que afecte a toda la función pública. ¿Por qué no pensar en un futuro en una unificación de los cuerpos de inspectores y subinspectores? Es decir, si algo está solo justificado por razones de ahorro de gasto público o de personal, ¿no es un buen argumento para defender una mejora del sistema?

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Eso está dicho. En la exposición de motivos de la Ley hay un párrafo que dice: Se trata de unas medidas de racionalidad y organización administrativa que redundará en una mayor eficacia y supondrán dar una pronta respuesta a los requerimientos de la sociedad en estas materias, Ahora bien, la escala se opone a uno de los principios esenciales, que es la concepción global, el principio de unidad de actuación de todas las materias, porque hay materias en las que estos subinspectores no van a poder entrar. Supongamos el ejemplo clásico de la investigación de un accidente, solamente si forman parte de un equipo de inspección se puede abarcar todo, pero estos inspectores no van a entrar a ver si las cotizaciones que sirven de base a las prestaciones que va a recibir el trabajador como consecuencia del accidente entran o no. La unificación de la escala iría contra el principio de eficacia porque, salvo que admitamos que la unificación es a la baja, es decir, los inspectores pasan a cobrar el sueldo de los subinspectores o al revés, la eficacia no aparece por ningún sitio. A final, lo de la escala es un tema con bastantes implicaciones respecto al modelo que tenemos y que la Ley enfáticamente defiende y de la que nos sentimos orgullosos; por tanto, hay alguna interrogantes que esperemos se vayan resolviendo. En el fondo de lo que se trata es de evaluar la realización de la función inspectora atribuyéndola a cuerpos que hacen las mismas funciones por menos dinero, es un poco burdo decirlo así, y si alguien lo ha pensado me parece que es una vía de difícil recorrido.

IRENE MARÍN LUENGO

Una de las dudas que me planteaba la creación de una escala que, en principio, me parece totalmente positiva, era la de que no se creara con la finalidad de reducir el número de inspectores, que somos los que tenemos esta competencia global en todas las materias y que podemos actuar en la integridad, esto es, a efectos de reducir costes. Por ahí va, además, el famoso informe de la CORA, o una parte del mismo: reducir costes con un personal más económico que haga unas determinadas funciones. Creo y espero que ésta no sea la finalidad y que se trate de un refuerzo de efectivos, y que, al igual que existen los subinspectores de Seguridad Social especializados y que refuerzan una determinada área de actuación de la Inspección, estos técnicos también refuercen las actuaciones de seguridad y salud en el trabajo.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Creo que esto es un tema corporativo. Las competencias que tiene la inspección en esta materia siguen siendo las mismas que tenía, no hay novedad, y las competencias de inspectores y subinspectores son lógicas en relación a como están estructurados los cuerpos y escalas. Los subinspectores necesitan la dirección y supervisión de un inspector, tanto en un campo como en el otro, por tanto ahí no se ha producido una variación; no sé cómo lo veréis vosotros.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

De una forma indirecta, la creación del organismo autónomo, en la medida en que pueda en un futuro, ya que hoy las limitaciones presupuestarias son conocidas, aumentar su capacidad funcional y de medios y, por tanto, la capacidad de desarrollar sus funciones de una forma más efectiva, indirectamente tiene que ser positivo para la prevención de riesgos laborales.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Pero no hay nuevas competencias.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

No. No hay nuevas competencias, pero indirectamente la Ley también supone un acicate para mejorar la calidad, efectividad, los medios que instrumentan esa calidad de la efectividad, a parte del refuerzo de recursos humanos que va a suponer la nueva escala; es decir, van a entrar nuevas personas en la calle realizando inspección. Esto, siempre que hablo en un ámbito empresarial procuro indicar que no es una amenaza, porque los empresarios, algunos lógicamente, se ponen a la defensiva: – Más inspectores, ¡Uf! ¡Cuidado! Muchos empresarios que tienen contacto con la Inspección de Trabajo saben perfectamente que nuestra labor muchas veces es la del requerimiento sin sanción, asesoramiento, asistencia técnica. Por supuesto, la compulsión que significa que haya sanciones, creo que es fácil comprender que es necesaria, porque si no existiera esa presión quizá habría empresarios poco cumplidores que al saber que no hay consecuencia no harían ni caso al requerimiento y asesoramiento de la Inspección. Nuestras actuación día a día no es extender actas de infracción, ni poner sanciones, nuestra función diaria muchas veces es requerir para que se corrijan situaciones de deficiencia, porque la Inspección nunca ha tenido una función recaudadora derivada de las multas y creo que es muy importante tener en cuenta esto, que los inspectores estamos para ayudar, asesorar y, en particular, en el caso de las empresas intentar que las cosas se hagan mejor.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Para tranquilidad de los empresarios, han de saber, si no lo saben, que desde hace mucho tiempo la productividad o la retribución del inspector no depende del número de actas que levante, sino de la calidad de la actuación. El requerimiento y la verificación del requerimiento que ha hecho, prima sobre cualquier otro aspecto. Solamente tenemos una limitación: los derechos de los trabajadores. Cuando los derechos de los trabajadores se puedan ver perjudicados por una actuación no perfeccionada, en algunos casos puede ser una propuesta de sanción, un recargo de prestaciones, ahí el margen de maniobra es pequeño o no existe, pero en el resto cuando no está en juego el derecho de los trabajadores el sistema prima conseguir resultados, no extender actas de sanción reconociéndolo en la propia retribución del inspector. Se valora más hacer un requerimiento y verificar su cumplimiento que extender un acta de infracción.

IRENE MARÍN LUENGO

Creo que es la tendencia de los inspectores y subinspectores. Cada vez más requerimiento y en caso de incumplimiento, proceder a levantar un acta de inspección. Cada vez entendemos que se trata del cumplimiento de la normativa, de asesorar, cuidar y primar requerimientos a actas de infracción que, por supuesto, existe y es un elemento fundamental y que nos diferencia de los técnicos de las comunidades autónomas en la capacidad de proponer actas de infracción. Yo no creo que cambie la actuación de la Inspección en seguridad y salud, sí que creo que el texto de la Ley le da una importancia a la seguridad y salud, puesto que detalla mucho cuales son las funciones, quizá más que la anterior Ley ordenadora, pero no dejan de ser las que ya realizábamos. Se incluye, por ejemplo, en particular, los accidentes de trabajo, enfermedades profesionales y cuando habla de subinspectores de seguridad y salud se detalla cuáles son sus funciones. Quizá se desarrolla más, pero no aporta una función nueva en materia de seguridad y salud.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Si queréis pasamos a otro punto que me parece interesante. Se trata de la creencia de la actuación dispar de los inspectores de trabajo dependiendo de la comunidad autónoma en la que desempeñan su función. Según mi punto de vista, no sería normal que se produjese. Por lo que se refiere a la actuación de la Inspección, la dirección general, en su condición de autoridad central del sistema, desde hace ya mucho tiempo viene estableciendo lo que denomina criterios técnicos, que es como una interpretación autorizada de cómo debe interpretarse, aplicarse, una norma y que fija pautas de actuación para los inspectores. Es verdad que no tienen un carácter vinculante, pero lo que sí es cierto es que si el inspector actuante se separa de este criterio, se le exige una mayor justificación o explicación de el por qué no aplica este criterio técnico. Hay que decir que la publicación de criterios técnicos no siempre ha sido bien recibida o comprendida por algunas autoridades laborales, básicamente por aquellas que tenían reservas de que el carácter de autoridad central se atribuyese en exclusiva a la dirección general de la Inspección, pero en la medida en que se da participación a las comunidades autónomas en la elaboración y participación de estos criterios técnicos, creo que es una un buen instrumento, no solo para los inspectores sino, también, para las empresas, trabajadores y sindicatos, que saben cual es la interpretación que se va a hacer y las pautas que va a seguir la Inspección con una determinada materia.

IRENE MARÍN LUENGO

Creo que se producen, aunque en pocas ocasiones, estos criterios diferentes e incluso partiendo de la autonomía técnica que tenemos los inspectores, pudiendo producirse también diferencias en una misma comunidad autónoma o provincia. Pueden existir distintos criterios dentro de la Inspección siempre con sometimiento a lo que nos marca la normativa. Ahí, es cierto, nos ayudan muchos los criterios técnicos y las consultas como instrumento técnico interno de la Inspección y que va perfilando esas zonas grises que puede haber a la hora de aplicar una norma. Evidentemente el hecho de que esté transferida la seguridad y salud a las comunidades autónomas también influye. Cada comunidad autónoma se considera, por decirlo de alguna manera, soberana en su territorio y puede tener una interpretación diferente de determinadas normas y al haber una dependencia funcional de los inspectores en materia de seguridad y salud de las comunidades autónomas, podrían producirse estas diferencias en la actuación de la Inspección. Pero en ese caso, el papel de la autoridad central de la Inspección de Trabajo es fundamental y creo que no debe haber demasiadas diferencias, además partiendo de que todos los inspectores nos regimos por una normativa que tenemos que aplicar. Habrá comunidades autónomas o provincias en las cuales se sea más riguroso a la hora de aplicar una determinada norma o sanción y otras en las que menos, pero creo que no debe ser un problema.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

La impresión de que hay diferencias de tratamiento por partes de unas comunidades en relación a otras, deriva de la capacidad que tienen cada comunidad autónoma en sus programas territoriales de inspección de hacer hincapié más en unas actuaciones que en otras; es decir, como es bien sabido, la Inspección de Trabajo desde el punto de vista funcional, en los ámbitos laborales y de prevención de riesgos laborales, no así en el ámbito de seguridad social, es competencia de las comunidades autónomas, aunque la dependencia orgánica de los funcionarios inspectores sea de la Administración General del Estado, salvo en el País Vasco y Cataluña. Eso da lugar a que se articulen programas territoriales, donde, lógicamente, las comunidades autónomas quieren ejercer su capacidad constitucional y puede darse el caso de que una determinada comunidad autónoma bien por sus peculiaridades, importancia en determinados sectores o características geográficas, hace hincapié en una materia o campaña determinada, en la economía irregular en una zona de dicha comunidad, en la prevención de riesgos laborales, en el campo, etc., y eso da lugar a que se tenga la impresión que se castiga más en determinados ámbitos o se actúa más en determinadas materias que en otras, pero no es tanto en cuanto al tratamiento jurídico de la aplicación de la norma, ya que como se ha dicho está sujeta a la diferencia de criterio que, como en el caso de los jueces a otro nivel, se debe a que cada inspector tiene independencia técnica en la valoración. Por lo que se refiere a la imposición de las sanciones – cuando hay sanciones ya que como he dicho hay más requerimientos que sanciones-, la comunidad autónoma en el ámbito laboral y de prevención tiene que resolver en vía administrativa y en esa fase, lógicamente, puede marcar algunos criterios diferenciados. En cualquier caso, corresponden a su ámbito competencial, constitucional y legal. Teniendo en cuenta esto, mi impresión, a lo mejor sesgada y admito que pueda haber opiniones diferentes, es que no hay grandes diferencias entre comunidades autónomas en el tratamiento e interpretación de las normas.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Yo creo que junto a los criterios técnicos está lo que se denomina criterios operativos, que son pautas de actuación específica en determinadas actuaciones o en determinadas campañas, y esto se produce en España y en Europa. Todas las campañas que se aprueban por el Comité de Altos Responsables de la Inspección suelen ir seguidas de un protocolo de actuación, lo que nosotros llamaríamos criterios operativos, donde se determinan los sectores, modalidades e incluso, a veces, se determinan los ítems que hay que verificar con objeto de después de hacer un seguimiento de los mismos y obtener resultados homogéneos. Creo, no lo hemos analizado, pero probablemente, por poner dos supuestos extremos, los resultados o la forma operativa de una campaña en Grecia y Finlandia serían mucho más diferenciadas de la que se pueden producir aquí, y quiero evitar cualquier tipo de comparación, entre la Comunidad de Valencia y Castilla y León, para no hablar de norte y sur. Entonces, creo que esa forma de casi normalizar la actuación inspectora, marcando pautas, indicando ítems de verificación, pautas de actuación, recoger resultados homogéneos que permitan la comparación, es lo que hacen elementos normalizadores de la actuación inspectora, que puedan esperar los empresarios y trabajadores, que con independencia del inspector actuante, las pautas y los resultados ante situaciones similares van a ser análogos. Creo que eso contribuye a dar una seguridad jurídica y evitar las posibles desviaciones que puedan tener elementos subjetivos en la actuación.

IRENE MARÍN LUENGO

Totalmente de acuerdo. Creo que pueden producirse esas desviaciones pero hay suficientes instrumentos para evitarlas y, en ocasiones, depende más de la autonomía del propio inspector, como decía antes, que no de criterio de una determinada comunidad. Es verdad que las comunidades autónomas se centran en determinadas actuaciones cuando se realizan las programaciones anuales en las comisiones territoriales, pero creo que esto es positivo, porque las realidades económicas, sociales, laborales, por supuesto, de cada territorio son diferentes y precisamente para eso están, que creo que son muy positivas, las comisiones territoriales en las cuales se realiza una planificación. Quizá una comunidad incide más en economía irregular y en otra en seguridad y salud en un determinado sector. Y eso puede provocar que una comunidad autónoma en la que se incide más, por ejemplo, en seguridad y salud en el sector de la siderometalúrgia, considere que haya una mayor compulsión hacia las empresas de dicho sector de su territorio, pero estaría justificado por la realidad del mismo.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

No hay que olvidar que las comunidades autónomas en el ámbito laboral, de prevención de riesgos laborales y seguridad social, no tienen capacidad normativa, ni legal, ni reglamentaria; es decir, se está aplicando la misma ley en todas las comunidades autónomas, incluidas las históricas como en el caso de Cataluña y País Vasco, en el que la Inspección ha transferidos los medios humanos, cosa que no ha ocurrido en otras. Ni siquiera en esas comunidades en las que se podía pensar que tienen mayor influencia las autoridades laborales respectivas, hemos observado que haya grandes diferencias en relación a la situación anterior a la transferencia.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Vicente, tú tienes muchas más experiencia como director territorial, pero en Madrid, la aportación de la comunidad autónoma, de la autoridad laboral autonómica, ponía el acento en determinadas actuaciones en determinados sectores, era un 20% diferencial respecto al general de otras comunidades autónomas.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

Quizá no es buen ejemplo Madrid, porque creo que cuanto más grande es la comunidad, menor es la intensidad de la influencia de una autoridad administrativa. Creo que en comunidades autónomas, como Extremadura, es más visible el deseo de la comunidad autónoma de hacer hincapié en determinadas cosas. Seguramente en Extremadura deciden hacer una campaña en una zona determinada de Badajoz, que a la Dirección General de Madrid no se le hubiera ocurrido.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Ya, pero si hay repetición de accidentes de especial trascendencia en un sector, por ejemplo en el sector industrial, es evidente que la autoridad laboral es sensible. Es entonces donde prioriza y establece la actuación en ese sector al año siguiente.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

Se me ocurre, por ejemplo, la de los grandes conciertos en la época en la que había dinero público para subvencionar este tipo de eventos e, incluso más dinero por parte de los clientes para acudir a los conciertos, que se hicieron entonces en Madrid grandes campañas porque se detectó una siniestralidad importante en el montaje de los grandes espectáculos.

IRENE MARÍN LUENGO

En Extremadura, comunidad autónoma donde trabajé hasta julio de 2015, en los últimos meses la siniestralidad, igual que en otras comunidades autónomas, en el sector agrario. Llevábamos ya muchos años potenciando las campañas, tanto desde el Centro de Seguridad y Salud laboral como desde la Inspección, en este sector, en control de maquinaria, se participa en el grupo de trabajo del Instituto… y a lo mejor en Madrid ese tipo de actuación puede ser residual. Por eso creo que es bueno que se aproxime la act8uación de la Inspección a la realidad de cada comunidad autónoma.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Otro tema que aporto al debate: las Notas Técnicas de Prevención del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo. Bueno, pues a este respecto he de decir que el Instituto inicia esta actividad en 1982, articulándose como una especie de colección de notas que pueden llegar a constituir un manual de consulta para prevencionistas. No son vinculantes, no tienen carácter de norma porque entre la normativa que establece el artículo primero de la Ley de Prevención de Riesgos laborales no figuran. Sin embargo, en mi opinión, cumplen una función muy importante por su carácter multidisciplinar y por su actualización. Por la experiencia que tenemos, yo recurro con frecuencia a ellas, sobre todo para la preparación de campañas específicas, porque te abren un horizonte nuevo, con nuevos elementos para poder enfocar correctamente tu propia actuación y resolver las dudas que se planteen. No sé si vosotros compartís esa acusación que se ha hecho tradicionalmente de que la Ley de Prevención y la normativa de desarrollo a diferencia de la antigua Ordenanza General de Seguridad e Higiene, utiliza con mucha frecuencia conceptos jurídicos y términos genéricos o indeterminados y que, por tanto, necesita una concreción, una determinación para no incurrir en una cierta arbitrariedad o a las diferencias a las que nos referíamos antes. Creo que las Guías del instituto, las normas UNE, que están en otro nivel y contribuyen ya a determinar los procedimientos, métodos, etc., de referencia a la hora de aplicar determinadas normas, constituyen un elemento, un bagaje importante, a la hora de interpretar o de plantear una actuación inspectora en una campaña. Y, supongo, que para los prevencionistas también, es decir, cuando tienen que evaluar una situación, determinar un método o fijar determinados elementos o conceptos, pueden ser una ayuda importante.

IRENE MARÍN LUENGO

Creo que la normativa que aplicamos la Inspección, los prevencionistas, a la que está sujeta a las empresas y los servicios de prevención, en ocasiones es muy genérica. Pongo un ejemplo muy básico, en formación el artículo 19 de la Ley de Prevención nos habla de una formación previa suficiente y adecuada a los riesgos del puesto de trabajo. ¿Cuándo es suficiente y adecuada?, pues tenemos una Nota Técnica que nos va a decir cómo debe ser esa formación. No es de obligado cumplimiento, pero sí nos da unos criterios que sí que nos sirven para determinar en este caso que esa formación es suficiente y adecuada, que esa barandilla es resistente o bien que la evaluación se ha realizado de una manera correcta. Creo que si no son vinculantes, sí que es deseable seguir estas Notas Técnicas, estas Guías del Instituto o las normas UNE. . El propio Reglamento de Servicios de Prevención que de una manera indirecta les está dando ya un carácter vinculante, puesto que dice que se deberá seguir alguna de estas normas o incluso otras que emanen de organismos de reconocido prestigio, cuando la evaluación requiera la realización de mediciones, análisis o ensayos y la norma no indique los métodos que deban emplearse, o deban precisarse los criterios empleados para la realización de una evaluación. Puede decir, por ejemplo un prevencionista, una empresa, que ha realizado una evaluación de riesgos músculoesqueléticos pero, ¿cómo sabemos que se ha utilizado un método correcto? Pues ahí nos ayudan mucho las Notas Técnicas, las Guías del Instituto, las normas UNE o podemos encontrar otro método pero desde luego tiene que ser otro método de reconocido prestigio, por supuesto.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

Abundado en esta cuestión, no hay que pensar que las Notas Técnicas de Prevención del Instituto están en una posición jerárquica superior a otros instrumentos. Quiero decir, no tiene valor jurídico, tienen un valor orientativo, no son vinculantes, por tanto. Siempre he entendido que las Notas Técnicas están al mismo nivel jerárquico que las normas UNE, por ejemplo, incluso que la opinión de los especialistas; es decir, puede que haya publicaciones, investigaciones por parte de especialistas, que tengan incluso el mismo valor que una Nota Técnica. No por el hecho de que la Nota Técnica la emite un organismo público de la Administración General del Estado tiene un valor jerárquico superior, porque, insistimos, no son norma jurídica. Por tanto, fundamentar la actuación inspectora, sobre todo si es de carácter sancionador, exclusivamente en la Nota Técnica es absolutamente inviable. No es posible. La actuación inspectora se basa siempre en la norma, una norma concreta, eso que quede muy claro. Ahora, que para apoyar que las cosas se deben hacer de una determinada manera, el inspector se ayude de una Nota Técnica, normas UNE, en opiniones doctrinales, investigadores o expertos, normas internacionales, convenios de la OIT, u otros instrumentos, incluso, por qué no, normas de Estados Unidos que siempre han tenido un papel avanzado en esta materia, pues acudimos también a ellas porque hay que acudir a lo último que se haya publicado, probablemente Estados Unidos tienen más medios que en Europa y concretamente que España para llevar a cabo determinadas investigaciones, por tanto no sacralicemos las Normas Técnicas de Prevención del Instituto Nacional. Son muy valiosas, no voy a ser yo quien diga que no son importantes, pero hay que verlo en la posición en que están. Por supuesto, siempre la norma, nuestra referencia siempre es la norma. Cuando aplicamos, cuando hacemos un requerimiento, siempre se basa en una norma, no en una Nota Técnica.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Totalmente de acuerdo con lo que dice Vicente, pero hay un elemento de las Notas de Prevención destacable que es la actualización que se produce. Creo que en prevención hay un principio y es que hay que tener en cuenta a la hora de adoptar las medidas de prevención y la organización preventiva, a lo que se denomina con una expresión inglesa el estado del arte, el progreso técnico de cada momento. Si nosotros nos encontrásemos, por ejemplo, en una obra, yo no sé si hay en España, en otros sitios sí la he visto, un andamio con plataformas de madera y sujeto a unas cuerdas de cáñamo, pues evidentemente hoy el estado del arte impide que se pueda trabajar en estas condiciones. Tiene que haber, no hablo de plataformas autoelevadoras, pero si unos andamios tubulares que garanticen objetivamente el nivel de seguridad que sea compatible con el estadio económico y progreso social del país. Entonces, las Normas Técnicas se van renovando, actualizando, y éste, sí me parece un elemento importante de comodidad. Quizá lo podíamos hacer buscando la literatura específica del caso, pero muchas veces las Normas Técnicas, por ese carácter especializado y multidisciplinar, nos ayudan a recopilar, por lo menos en un primera visión, el estado del arte en una materia concreta.

IRENE MARÍN LUENGO

Desde mi punto de vista nos ilustran sobre cómo se deben hacer las cosas conforme a la norma, que es lo que nosotros aplicamos y a lo que está sujeta la empresa. Creo que es muy recomendable acudir a ellas y como dice Vicente a cualquier otra que pueda venir de otro organismo reconocido y que nos puede servir para perfilar esos conceptos jurídicos indeterminados que abundan en la legislación de seguridad y salud.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Si os parece, las Notas Técnicas de Prevención del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene del Trabajo no dan más de sí y podíamos abrir un turno de debate sobre las enfermedades profesionales. Si quieres puedes seguir tú, Irene, abriendo este tema.

IRENE MARÍN LUENGO

Realmente siempre me ha parecido que las enfermedades profesionales, por un motivo o por otro, desde la Inspección de Trabajo se han investigado menos en comparación con los accidentes de trabajo. No sé si porque se declaran pocas enfermedades profesionales, quizá ahí estaría el primer problema, o que también hay bastantes déficit en vigilancia de la salud por parte de las empresas. Yo empezaría por señalar el problema de la falta de diagnóstico de enfermedades profesionales. En ocasiones, esto lo vi desde la comunidad autónoma y creo que es un problema bastante generalizado en algunas comunidades, el hecho de que los médicos de los servicios públicos de salud generalmente diagnostican una enfermedad y se quedan en dicho diagnóstico, seguramente acertado en la enfermedad, pero no llegan a determinar en muchos casos si tiene un origen profesional o no. Y luego también otro problema fundamental: el miedo de muchos trabajadores a ser diagnosticados con una enfermedad profesional. Todo esto, y en ocasiones también las mutuas, no realizan la calificación de la enfermedad como profesional, determina que se declaren pocas enfermedades profesionales. Creo que la función de investigación por parte de la Inspección es fundamental, es una actuación compleja, posiblemente más que la investigación de los accidentes de trabajo y ahí, cuando se incorporen estos subinspectores de seguridad y salud laboral, que esperemos que algunos sean de la rama sanitaria, higienistas, su presencia será fundamental será fundamental a la hora de colaborar en estas investigaciones. Ahora es fundamental también el trabajo realizado por los técnicos de seguridad y salud de los Centros de Seguridad y Salud las comunidades autónomas. También es transcendental la acción preventiva que se realiza mediante los controles integrales en las condiciones de trabajo de las empresas que se realiza desde la Inspección. Es importante no sólo investigar las enfermedades para que no vuelva a producirse y adoptar las medidas correctivas necesarias, sino también, evidentemente, una prevención. Pero insisto yo veo aquí los problemas, primero de la falta de vigilancia de la salud en las empresas, salvo en determinados sectores en que la normativa les obligan directamente a estos reconocimientos médicos, siendo deseable que se realizasen más, y segundo, los pocos diagnósticos de enfermedades profesionales. Hace falta que tanto los médicos como las autoridades competentes sanitarias incidan no solamente en el diagnóstico de la enfermedad sino también en determinar si tiene un posible origen profesional.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

Lo primero que hay que decir es que para analizar las enfermedades profesionales en España habría que pasarse por lo menos un día entero en sesión de mañana y tarde, porque hay una serie de problemas que, voy a apuntar algunos igual faltan otros, inciden en la infradeclaración. Es algo reconocido por todos, tengo aquí un dato de 2014, se declararon 5.331 enfermedades profesionales con baja e incluyendo totales, con baja y sin baja, 11.391. Este número no ha evolucionado incrementándose ni disminuyendo en relación a la reforma que se hizo sobre este asunto en el año 2.006, con lo cual podemos aventurar que esa reforma fue un fracaso porque su objetivo era aflorar enfermedades profesionales y no se ha conseguido. Lo que ocurre es que esa reforma, desde mi punto de vista, incidió en aspectos superficiales, cuando el problema de las enfermedades profesionales en España, en su declaración, es la desvalorización que de la vigilancia la salud tiene en todo el entramado de la prevención de riesgos laborales. Es decir, la vigilancia de la salud es el hermano pequeño, el hermano pobre, de la prevención de riesgos laborales, es lo último que se cita y a lo que menos recursos se destinan. Los servicios públicos de salud no saben de qué va el tema. No es posible contar con ellos, porque no está organizado el que se cuente con ellos. También hay otro tema que quiero apuntar que es la diferencia en cuanto a protección social, prestación económica y tratamiento de la asistencia sanitaria diferenciando contingencia profesional y común, que también influye, no nos olvidemos. Las mutuas tienen que asumir el gasto de la asistencia sanitaria y de las prestaciones económicas, y de la asistencia sanitaria probablemente por un tiempo muy prolongado, y no hay nada en el sistema que incentive el que eso se asuma por parte de las mutuas. Quizá, habría que desvincular este tema de las mutuas y organizarlo desde el sistema de salud, que es donde realmente se detectan los problemas. Quien debe conocer mejor la salud de un trabajador, muchas veces, es el servicio de salud, porque acude 20 veces al año por un problema que, en un principio, no saben muy bien que ocurre y pueden hacer un seguimiento sabiendo donde trabaja. Es un problema que es muy importante abordar, a lo mejor no es un tema muy popular entre los empresarios, pero estarán acuerdo tanto los empresarios como las organizaciones empresariales, que hay que resolver un problema que nos diferencia del resto del mundo o del resto de Europa. Me resulta muy llamativo no sólo la infradeclaración, sino, también, que el 59% sean exclusivamente enfermedades profesionales derivadas de posturas, de movimientos posturales o movimientos repetitivos.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Creo, coincidiendo con vosotros, que hay tres elementos que nos llevan a esta situación de infradeclaración. En primer lugar, el concepto restrictivo de enfermedad profesional frente al más expansivo de accidente de trabajo: determinados supuestos puede encadenar mismas dolencias, determinadas actividades, etc. Esto, que con la reforma se intentó aligerar un poco, no se ha conseguido. En segundo lugar, las deficiencias o el no funcionamiento de sistema de notificaciones, el CEPROS frente al DELTA, pues las diferencias son abismales. El DELTA, yo no sé si podemos hablar sobre notificaciones pero, desde luego, si lo comparamos con el CEPROS, siguen dinámicas totalmente distintas. El tercer factor que también me parece relevante, es la dificultad para la imputabilidad de la enfermedad profesional. Es decir, así como el accidente de trabajo fácilmente se refiere a unas circunstancias, a un contexto empresarial – laboral claramente definido, la enfermedad profesional, dado el carácter crónico, evolutivo, el tiempo de latencia, etc., hace muy difícil determinar quiénes o cuáles son las circunstancias que lo originaron y quién sería el sujeto imputable de las mismas. Esto pasa en otros países, aunque no de forma tan destacada como en España. Por ejemplo, en un caso muy concreto que me parece muy relevante como es el de las enfermedades profesionales derivadas del amianto, quizá aquí no se le ha prestado mucha importancia. En 2010, en Francia, hubo un millón doscientas sesenta y cinco mil seiscientas sesenta y dos declaraciones de accidentes de trabajo y ciento diez mil ochocientas veintiocho declaraciones de enfermedad profesional. En España, en ese mismo año, hubo seiscientos veintisiete mil ochocientos setenta y seis accidentes de trabajo con baja, prácticamente la mitad que en Francia, y dieciséis mil novecientas veintiocho enfermedades profesionales. Escenario 2010, que son los últimos datos que tenemos. En cuanto a actuaciones de la Inspección, según los últimos datos que yo he podido recopilar, en la memoria del año 2009 se investigaron once mil setecientos cincuenta y siete accidentes de trabajo frente a ochocientas cincuenta y una enfermedades de trabajo y en el año 2013, ocho mil novecientos sesenta y ocho accidentes de trabajo frente a setecientos cuarenta y siete enfermedades profesionales

VICENTE MORA GONZÁLEZ

Eso es porque las enfermedades profesionales se informan todas y los accidentes de trabajo no.

RAIMUNDO ARAGÓN BOMBÍN

Quiero decir, que a pesar de eso sí se le presta una determinada atención. Respecto al tema de la imputabilidad, por ejemplo el caso del amianto, nos encontramos ante unas dificultades muy grandes de otras enfermedades profesionales porque, al final, determinar la causa concreta, el contexto laboral en el que se produce, es muy difícil y tienen que ser los tribunales en larguísimos procesos los que determinen que la inhalación de las fibras que afectó a los trabajadores y a sus familias se produjo en la fábrica en la que se hacían los productos prefabricados de cemento, por no decir una marca comercial, dónde se produjo esa inhalación de las fibras que afectó a los trabajadores o incluso a sus familiares ¿Cómo se podría aligerar y mejorar esta situación? Pues en la línea que dice Vicente; es decir, que no fuese necesario, establecidos los supuestos de enfermedad profesional, el fijar una culpabilidad subjetiva sino una responsabilidad objetiva. En los países europeos con relación con el amianto es un fondo público el que se hace cargo de las prestaciones. Si se vinculase más a sistema público de salud, probablemente el tema cambiaría mucho en relación a la declaración y, sobre todo, a la protección de los supuestos afectados.

IRENE MARÍN LUENGO

Además, proteger a los trabajadores frente a los riesgos de enfermedad profesional, generalmente, es algo muy complejo. Un tema de seguridad es mucho más evidente, más sencillo, pero atajar un problema de una exposición a productos químicos como el amianto, o exposición a polvo de sílice, por ejemplo, son problemas que en ocasiones es muy complicado eliminar, ya que requiere unas inversiones muy fuertes, un trabajo muy paulatino, una especialización de higienistas, médicos, con lo cual creo que tiene que tener un tratamiento diferente.

VICENTE MORA GONZÁLEZ

Creo que también hay un factor que es que el propio sistema de relaciones laborales no incentiva que los propios trabajadores quieran reconocer que tienen una enfermedad profesional, y habría que desestigmatizar, y no estigmatizar, y limitar o minimizar las consecuencias que esa enfermedad profesional pueda tener sobre su carrera laboral. Es decir, a un trabajador al que se le diagnostique una enfermedad profesional en un ámbito determinado, puede suponer la salida de ese sector laboral y, quizá, la pérdida de su carrera profesional de por vida. Eso es importante también. Habría que buscar la manera de que no se estigmatizara, desde el punto de vista laboral, el sufrir una enfermedad profesional, con independencia que determinados supuestos pueden dar lugar a la necesidad de que ese trabajador no ocupe determinados puestos que están expuestos. Esto nos lleva a otra cuestión que es la adaptación de los puestos y el mantenimiento del empleo. Un tema también complejo para las empresas, sobre todo, para las pequeñas o medianas por el tema de adaptar puestos o crear puestos que no estén expuestos, etc. Pero es un tema que hay que abordar, que está en la normativa, que está en las Directivas europeas, que es una obligación adaptar los puestos de trabajo para evitar la exposición a determinados agentes o determinadas situaciones que le puedan afectar a la salud y eso, a veces, es complicado porque faltan ayudas, falta información y da lugar a que la salida más fácil sea el despido. El tema del mantenimiento del empleo, que está muy vinculado a las enfermedades profesionales y también a los accidentes de trabajo, no plantea que esas personas a veces pierden alguna capacidad funcional, pero podrían continuar desarrollando su actividad laboral en esa empresa o en otra; pero las más de las veces se las arrincona a la invalidez, la pensión y no se aprovecha esa capacidad de actividad que tiene esa persona y que puede seguir desarrollando. Creo que una sociedad justa y democrática tiene que procurar que las personas que tengan una lesión o tengan disminuida su capacidad funcional, los discapacitados, las personas de mayor edad, ya sé que es difícil y que las empresas no están para hacer un labor social sino para garantizar su viabilidad y garantizar el empleo, pero hay que buscar un equilibrio como se ha encontrado en otros países como Alemania, el Reino Unido o Francia que se intenta mantener a las personas en su empleo y no apartarlas en cuanto surge algún problema.