Pasado, presente y futuro de la prevención de riesgos laborales en España
Por Jordi García Viña
Director de Relaciones Laborales de CEOE
La prevención de riesgos laborales en España tiene una larga tradición si se cuenta que el inicio de la misma surge en la Ley de Accidente de Trabajo, de 30 de enero de 1900. En ella se regulaban aspectos tales como el accidente de trabajo como “toda lesión corporal que el operario sufre con ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecute por cuenta ajena”. Se declara, por primera vez, la responsabilidad directa y objetiva de las empresas en los accidentes sufridos por sus trabajadores y se fomenta la institución del seguro, pero su obligatoriedad por parte del empresario y con carácter general no aparece hasta 1932. Es la primera referencia al actual recargo de prestaciones.
El siguiente hito en este proceso se encuentra en la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, de 9 de marzo de 1971, en la que se regulaban las obligaciones del empresario, las facultades de los comités de seguridad e higiene en el trabajo, de los vigilantes de seguridad, así como las condiciones de seguridad e higiene.
En este relato, la adhesión de España a la Unión Europea, el 1 de enero de 1986, tuvo una serie de implicaciones muy importantes. En lo que se refiere a la prevención de riesgos laborales, cabe destacar la Directiva 89/391/CEE, del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (Directiva Marco).
La trasposición de esta Directiva supuso la publicación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, de la que en el año 2015 se ha cumplido el 20 aniversario.
Durante todos estos años, la Ley ha modernizado la vieja seguridad e higiene en el trabajo, ha tratado de concienciar a empresas y trabajadores, y a la sociedad entera, mediante lo que ha venido en llamarse la “cultura preventiva”, ha pretendido integrar la prevención en todos los procesos y a todos los niveles, ha implicado a los más diversos actores de las relaciones laborales, ha conseguido reducir la siniestralidad en todos sus parámetros. No cabe duda, pues, de que nos encontramos ante una Ley relevante, con raíces ya profundas en el sistema jurídico español, lo cual es motivo de honda satisfacción, de conmemoración y de celebración.
En el transcurso de esta evolución, en España se aprobó la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012 y acaba de entrar en vigor la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2015-2020.
Además, tampoco se puede olvidar la importancia actual del Marco Estratégico de la Unión Europea sobre seguridad y salud en el trabajo (2014-2020). Este marco se está aplicando, habiéndose solicitado a los interlocutores sociales su colaboración; sin embargo, la nueva estrategia tendrá que esperar hasta que se realice la evaluación de la legislación comunitaria sobre seguridad y salud en el trabajo que, junto con normativa comunitaria en otros ámbitos, está llevando a cabo la Comisión Europea mediante el programa de adecuación y eficacia de la normativa (REFIT).
Propuestas de futuro
Aprovechando el aniversario de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se pueden formular las siguientes propuestas en aras a seguir desarrollando las funciones preventivas y conseguir, con este avance, una mejora en la salud laboral de los trabajadores en las empresas de España.
Estas propuestas se formulan en los siguientes tres ámbitos:
1) Protagonismo absoluto de las empresas
Las empresas han de tener el protagonismo absoluto ya que son los sujetos obligados, desde todo los puntos de vista, ya que han de cumplir con una serie de deberes, en algunos casos, difíciles de identificar y, especialmente, son los sujetos que han de asumir el coste de todas las acciones, ya que está expresamente prohibido el traslado de estos costes a los trabajadores.
Además, y posiblemente no menos importante, en caso de cualquier incumplimiento de alguno de los deberes de prevención de riesgos laborales, se produzca un resultado concreto o sólo una amenaza, los empresarios son los sujetos responsables: pagan las multas impuestas por las actas de los inspectores de Trabajo y Seguridad Social, el recargo de prestaciones e incluso, según las circunstancias, cuando se dan situaciones de especial gravedad, pueden acabar en una medida en el ámbito penal.
Por esta razón, los empresarios han de decidir cómo se lleva a cabo la prevención, utilizando los mecanismos que crean oportunos para poner en marcha dichas medidas, así como teniendo en cuenta la eficacia que suele tener en estos aspectos la vía de los acuerdos a través de la negociación colectiva, ya sea por medio de su desarrollo en los convenios colectivos o por medio de información, consulta y/o participación con los representantes de los trabajadores.
En todo caso, y esto es una cuestión muy relevante, hay que tener en cuenta que hay un espacio de la salud del trabajador sobre el que el empresario no puede tener incidencia; es aquel que se refiere al ámbito general, en el que la obligación de cuidado la ha de tener la Administración Pública, en concreto, el sistema sanitario general.
Todo ello sin olvidar que, dadas las características de muchas de las empresas españolas, especialmente en lo relativo a su tamaño, es imprescindible reforzar los sistemas de ayudas externas de las empresas, especialmente en lo que se refiere a los servicios de prevención y a las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
2) ¿Cuál es el papel de la Administración Pública?
La Administración Pública, en sus múltiples formas, ha de asumir la definición, ejecución y evaluación de las políticas públicas que incidan en los hábitos de vida saludable o sinergias con la prevención. Pero hay que tener en cuenta que una faceta estratégica es mejorar la información y la investigación, tanto por medio de instituciones públicas como privadas.
Uno de los aspectos más relevantes ha de ser mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas por medio de la coordinación de todos los sujetos, especialmente teniendo en cuenta la distribución de competencias que dibuja la Constitución. Es difícil de asumir que hayan de convivir tantos sistemas como Comunidades Autónomas, ya que la realidad económica no justifica esta diversidad.
Es necesario, también, que se actúe sobre la simplificación del marco normativo, no tanto en lo que respecta a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, sino, especialmente, en el resto de las normas.
Todo ello, debiendo reforzar el papel de los interlocutores sociales en los diseños de políticas.
3) Modificaciones normativas
Finalmente, es necesario encontrar mecanismos que ayuden a diferenciar, laboral o no, el origen de determinados daños, ya que lo importante no es abordar los aspectos relativos a la prevención de riesgos laborales desde el punto de vista de la responsabilidad, sino la prevención y el tratamiento.
Es imprescindible reflexionar sobre el concepto de “accidente de trabajo” desde la óptica preventiva y diferenciarlo de su vertiente de protección social. En la actualidad, sólo existe un concepto y es el ubicado en la Ley General de Seguridad Social. Con independencia de la necesidad de reformar dicho precepto, es evidente que esta configuración no sirve desde un punto de vista preventivo.
Existen diversos preceptos de la Ley de Prevención de Riesgos que deberían ser reformulados; por poner quizás los dos ejemplos más claros, el artículo 22 relativo a la vigilancia de la salud y su característica fundamental de la voluntariedad por parte del trabajador, y el mecanismo de coordinación de actividades empresariales, en sus diversos ámbitos y sectores.
Finalmente, se deberían racionalizar los diversos mecanismos de penalización de los incumplimientos: administrativo, judicial, desde diversos ámbitos, recargo de prestaciones.